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環境管理體制迎變革 20問答解密排污許可證

   我國污染防治行動進入了完善法制體系的重要階段,企業排污告別了“先排后懲”時代,正式按照《控制污染物排放許可制實施方案》的要求領證排污,全程負起污染主體責任。關于哪些企業將納入排污許可管理,排污許可證有什么內容等問題,本文將為你解答。
    據媒體報道,目前已經有多家公司通過環保部門審核,成為全國首批獲得排污許可證的企業。除此之外,有數十家企業的排污許可證已經進入環保部門核發機關的審核程序中。 
  那么,你知道排污許可證包括什么內容?關于排污許可證的那些事都在這里了,一起來看。
    

   目前排污許可制度的法律依據有哪些? 
  《水污染防治法》第二十條規定:國家實行排污許可制度。直接或者間接向水體排放工業廢水和醫療污水以及其他按照規定應當取得排污許可證方可排放的廢水、污水的企業事業單位,應當取得排污許可證;城鎮污水集中處理設施的運營單位,也應當取得排污許可證。禁止企業事業單位無排污許可證或者違反排污許可證的規定向水體排放前款規定的廢水、污水!洞髿馕廴痉乐畏ā返谑艞l規定:排放工業廢氣或者本法第七十八條規定名錄中所列有毒有害大氣污染物的企業事業單位、集中供熱設施的燃煤熱源生產運營單位以及其他依法實行排污許可管理的單位,應當取得排污許可證!董h境保護法》第四十五條規定:國家依照法律規定實行排污許可管理制度。實行排污許可管理的企業事業單位和其他生產經營者應當按照排污許可證的要求排放污染物;未取得排污許可證的,不得排放污染物!端廴痉乐畏ā泛汀洞髿馕廴痉乐畏ā肪幎ㄅ盼墼S可的具體辦法和實施步驟由國務院規定。
 
  《控制污染物排放許可制實施方案》(以下簡稱《方案》)的發布,是落實黨中央國務院的決策部署,是依法明確排污許可的具體辦法和實施步驟的指導性文件。
 
  為什么我國排污許可要實施綜合許可、一證式管理?
 
  實施綜合許可,是指將一個企業或者排污單位的污染物排放許可在一個排污許可證集中規定,現階段主要包括大氣和水污染物。這一方面是為了更好地減輕企業負擔,減少行政審批數量;另一方面是避免為了單純降低某一類污染物排放而導致污染轉移。環保部門應當加大綜合協調,充分運用信息化手段,做好不同環境要素的綜合許可。
 
  一證式管理既指大氣和水等要素的環境管理在一個許可證中綜合體現,也指大氣和水等污染物的達標排放、總量控制等各項環境管理要求;新增污染源環境影響評價各項要求以及其他企事業單位應當承擔的污染物排放的責任和義務均應當在許可證中規定,企業守法、部門執法和社會公眾監督也都應當以此為主要或者基本依據。
 
  通過實施排污許可制如何改善環境質量?
 
  當前我國環境管理的核心是改善環境質量。減少污染物排放是實現環境質量改善的根本手段。固定污染源是我國污染物排放主要來源,且達標排放情況不容樂觀。排污許可證抓住固定污染源實質就是抓住了工業污染防治的重點和關鍵。對于現有企業,減排的方式主要是生產工藝革新、技術改造或增加污染治理設施、強化環境管理,排污許可證重點對污染治理設施、污染物排放濃度、排放量以及管理要求進行許可,通過排污許可證強化環境保護精細化管理,促進企業達標排放,并有效控制區域流域污染物排放量。
 
  《方案》提出了多項以排污許可證為載體,不斷降低污染物排放,從而促進改善環境質量的制度安排。一是對于環境質量不達標或有改善任務的地區,省級人民政府可以通過提高排放標準,加嚴排污單位的許可排放濃度和排放量,從而達到改善環境質量目的;二是環境質量不達標地區,對環境質量負責的縣級以上地方人民政府可通過依法制定環境質量限期達標規劃,對排污單位提出更加嚴格的要求;三是各地方人民政府依法制定的重污染天氣應對措施,以及地方限期達標規劃或有關水污染防治應急預案中枯水期環境管理要求等,針對特殊時段排污行為提出更加嚴格的要求,在許可證中載明,使得企業對污染物排放精細化管理的預期明確,有效支撐環境質量改善。
 
  排污許可制度如何實現污染物總量控制相關要求?
 
  排污許可制度是落實企事業單位總量控制要求的重要手段,通過排污許可制改革,改變從上往下分解總量指標的行政區域總量控制制度,建立由下向上的企事業單位總量控制制度,將總量控制的責任回歸到企事業單位,從而落實企業對其排放行為負責、政府對其轄區環境質量負責的法律責任。
 
  排污許可證載明的許可排放量即為企業污染物排放的天花板,是企業污染物排放的總量指標,通過在許可證中載明,使企業知曉自身責任,政府明確核查重點,公眾掌握監督依據。一個區域內所有排污單位許可排放量之和就是該區域固定源總量控制指標,總量削減計劃即是對許可排放量的削減;排污單位年實際排放量與上一年度的差值,即為年度實際排放變化量。
 
  改革現有的總量核算與考核辦法,總量考核服從質量考核。把總量控制污染物逐步擴大到影響環境質量的重點污染物,總量控制的范圍逐步統一到固定污染源,對環境質量不達標地區,通過提高排放標準等,依法確定企業更加嚴格的許可排放量,從而服務改善環境質量的目標。
排污許可制如何與環評制度銜接?
 
  環境影響評價制度與排污許可制度都是我國污染源管理的重要制度。如何實現環評制度和排污許可制度的有效銜接是排污許可制改革的重點!秾嵤┓桨浮分刑岢,通過改革實現對固定污染源從污染預防到污染管控的全過程監管,環評管準入,許可管運營。
 
  環評制度重點關注新建項目選址布局、項目可能產生的環境影響和擬采取的污染防治措施。排污許可與環評在污染物排放上進行銜接。在時間節點上,新建污染源必須在產生實際排污行為之前申領排污許可證;在內容要求上,環境影響評價審批文件中與污染物排放相關內容要納入排污許可證;在環境監管上,對需要開展環境影響后評價的,排污單位排污許可證執行情況應作為環境影響后評價的主要依據。
 
  哪些企業將納入排污許可管理?
 
  在《水污染防治法》《大氣污染防治法》的法律框架下,實施方案要求環保部制定固定污染源排污許可分類管理名錄(以下簡稱名錄),在名錄范圍內的企業將納入排污許可管理。名錄主要包括實施許可證的行業、實施時間。排污許可分類管理名錄是一個動態更新名錄,它將根據法律法規的最新要求和環境管理的需要進行動態更新。
 
  名錄是以《國民經濟行業分類》為基礎,按照污染物產生量、排放量以及環境危害程度的大小,明確哪些行業實施排污許可,以及這些行業中的哪些類型企業可實施簡化管理。名錄還將規定國家按行業推動排污許可證核發的時間安排;對于國家暫不統一推動的行業,地方可依據改善環境質量的要求,優先納入排污許可管理的行業。名錄的制定將向社會公開征求意見。
 
  對于移動污染源、農業面源,不按固定污染源排污許可制進行管理。
 
  排污許可證的核發權限是如何規定的?
 
  排污許可證核發權限確定的基本原則是“屬地監管”以及“誰核發、誰監管”。根據《方案》,核發權限在縣級以上地方環保部門。具體來看,隨著省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作的開展,地市級環保部門將承擔更多的核發工作。對于地方性法規有具體要求的,按其規定執行。如寧夏回族自治區已通過《寧夏回族自治區污染物排放管理條例》,該條例明確“對于總裝機容量超過30萬千瓦以上的燃煤電廠及石油化工”等重點排污單位,其排污許可證的核發權限為自治區環境保護主管部門。環保部將盡快制定相關文件,進一步明確排污許可證的核發權限。
 
  此外,《方案》中還明確上級環保部門可依法撤銷下級環保部門核發的排污許可證!缎姓S可法》中可以撤銷不當行政許可的各種情形,也同樣適用于排污許可證的核發。
 
  企業申請排污許可證應提交什么材料?
 
  企業提交的排污許可申請材料和守法承諾書是環保部門核發排污許可證的主要依據。企業應對申請材料的真實性、合法性、完整性負法律責任!斗桨浮诽岢,申報材料要明確申請的污染物排放種類、濃度和排放量。環保部正在制定排污許可管理的相關配套文件,以及申請時需要提交的守法承諾書和排污許可證申請表樣本,并依據《方案》的規定,進一步細化排污許可證申請表中企業需要填報和申請的各項內容。
 
  環保部門核發許可證需要審核什么內容?
 
  環保部門在核發許可證之前應結合管理要求和政府部門掌握的情況,對申請材料進行認真審核。
 
  審核主要包括以下幾個方面:
 
  一是申請排污許可證的企事業單位的生產工藝和產品不屬于國家或地方政府明確規定予以淘汰或取締的;二是申請的企業不應位于飲用水水源保護區等法律法規明確規定禁止建設區域內;三是有符合國家或地方要求的污染防治設施或污染物處理能力;四是申請的排放濃度符合國家或地方規定的相關標準和要求,排放量符合相關要求,對新改擴建項目的排污單位,還應滿足環境影響評價文件及其批復的相關要求;五是排污口設置符合國家或地方的要求等。
 
  企業提交的排污許可申請材料和守法承諾書是環保部門核發排污許可證的主要依據,《實施方案》明確提出企業應對申請材料的真實性、合法性、完整性負法律責任。環保部門對于申請材料完整、符合要求的企業,直接依法核發許可證。此外,核發的排污許可證是是企業排放污染物的“天花板”,是企業守法的最基本要求,滿足這些要求是企業基本的法定義務,這也是排污許可證作為企業守法、政府執法、公眾監督依據的由來。換言之,對于應當承擔的環保責任完全相同的兩個企業,不論實際排放情況如何,排污許可證核定的排放量和管理要求將會是一致的!斗桨浮吠瑫r還規定了,對于申請材料存在疑問、企業環境信用不好、有環境舉報投訴等情況的,環保部門可開展現場核查。
 
  污染防治措施發生變化是否需要重新申請排污許可證?
 
  污染防治措施是確保企業按證排污的前提和保障,但許可證制度設計中并未將其納入許可事項,主要從鼓勵企業不斷提高污染治理水平的角度考慮。在不屬于環境影響評價制度有關規范性文件確定的重大變更的情形下,企業污染治理措施發生變化時,如果有利于減少污染物的排放或者不增加污染物排放,這是允許的,不需要向環保部門申請變更排污許可證,但需在按規定上報的執行報告中予以詳細說明;如果污染治理措施發生的變化導致增加污染物排放量,企業則需要申請變更排污許可證。
  為較好的判斷污染治理措施發生變化后環境影響變化情況,環保部門將依據排污許可證推進時間進度安排,按行業逐步出臺各行業污染治理最佳可行技術指南,如果企業治理措施的變化均在可行技術范圍內,且不新增污染物種類,則認為其污染物排放量在允許范圍內,無需申請變更排污許可證;如不在此范圍內,企業需要提供證明材料和監測數據,并向環保部門申請變更排污許可證。
 
  《實施方案》發布后,地方現有已經核發的排污許可證如何管理?
 
  由于我國現有各地方排污許可證存在許可內容不統一、許可要求不統一、許可規范不統一等問題,而本次改革的目標之一就是要統一規范管理全國排污許可證,實現企業和地區之間的公平。因此,依據地方性法規核發的排污許可證仍然有效。對于依據地方政府規章等核發的排污許可證,持證企事業單位和其他生產經營者應按照排污許可分類管理名錄的時間要求,向具有核發權限的機關申請核發排污許可證。核發機關應當在國家排污許可證管理信息平臺填報數據,獲取排污許可證編碼,換發新的全國統一的排污許可證,從而納入新系統進行管理。如果不能滿足最新的許可要求,則應當要求企業在規定時間內向核發機關申請變更排污許可證。
 
  排污許可證包括什么內容?
 
  許可證主要內容包括基本信息、許可事項和管理要求三方面。
 
  一、基本信息主要包括,排污單位名稱、地址、法定代表人或主要負責人、社會統一信用代碼、排污許可證有效期限、發證機關、證書編號、二維碼以及排污單位的主要生產裝置、產品產能、污染防治設施和措施、與確定許可事項有關的其他信息等。
 
  二、許可事項主要包括,(一)排污口位置和數量、排放方式、排放去向;(二)排放污染物種類、許可排放濃度、許可排放量;(三)重污染天氣或枯水期等特殊時期許可排放濃度和許可排放量。
 
  三、管理要求主要包括,(一)自行監測方案、臺賬記錄、執行報告等要求;(二)排污許可證執行情況報告等的信息公開要求;(三)企業應承擔的其他法律責任。
 
  上述事項中,許可事項和管理要求是企業持證排污必須嚴格遵守的。確有必要改變的,應辦理排污許可證變更手續;拘畔⒅杏嘘P規模、地點及采用的生產工藝或者防治污染措施,如果發生重大變動,應當按照環境影響評價制度的相關規定履行法律義務。
 
  為什么排污許可證要把生產工藝和設備等內容也載明?
 
  首先排污許可證副本載明主要生產工藝和設備是在許可證中記錄,而非進行許可。記錄這些信息是出于以下四個方面的考慮。
 
  第一,貫徹全過程控制的環境管理基本理念,將產污、治污、排污全過程納入排污許可證的管理,載明與產污直接相關的工藝和設備信息,有利于分析污染物不能穩定達標排放的原因并及時采取有效可行的改進措施。
 
  第二,生產工藝和裝備與固定污染源污染物的產生量密切相關,同一產品采用不同工藝,其產生的污染物可能會產生數量級的差別,載明生產工藝和設備是測算污染物排放量的基礎。
 
  第三,排污許可證將許可排放量的核算細化至每一個主要污染源和排污口,而這些排污口往往與生產工藝設備具有一一對應關系;
 
  第四,對于新增污染源,生產工藝和設備源自企業的環評文件或相關申請資料,在排污許可證中載明并延續,是判斷企業整個生產過程是否發生重大變更的依據之一。
 
  為什么現有企業的許可限值原則上按排放標準和總量指標來確定?
 
  企業達標排放和滿足總量指標控制要求是現有企業污染治理的最基本要求,超標和超總量排放污染物將依法實施處罰,國家層面對于現有企業其許可限值按達標排放和總量控制指標來核定,即不因為實施排污許可制改革而增加對企業的額外負擔,這有利于排污許可證制度順利與現有環境管理要求相銜接,從而保障排污許可制度的有效推行,以最小的制度改革成本推進制度的快速落地,實現管理效能的提高。同時也有利于實現企業間的公平。
 
  此外,《方案》同時也指出對于環境質量不達標或有改善需求的地區,環保部門可以通過提高排放標準、制定環境質量限期達標規劃等手段對排污單位提出更加嚴格的要求。
 
  地方重污染天氣應急預案、環境質量限期達標規劃的內容如何納入企事業單位的排污許可證?
 
  《中華人民共和國大氣污染防治法》明確提出國家要建立重污染天氣監測預警體系。地方人民政府應當依據重污染天氣的預警等級,根據應急需要可以采取包括責令有關企業停產或者限產的應急措施。因此在排污許可的制度設計中,要求將地方依法依規制定的重污染天氣應急預案、環境質量限期達標規劃等文件中對轄區內企業污染物排放的具體要求納入企業的排污許可證中,以法律文書的形式,明確特殊時期和環境質量不達標地區的企業應當承擔的減排義務。
 
  上述所指的特殊時期主要由下列文件規定:如①設區的市級以上人民政府和可能發生重污染天氣的縣級人民政府,依法制定的重污染天氣應急預案;②國家或所在地區人民政府依規制定的冬防措施、重大活動保障措施等文件;③地方限期達標規劃或有關水污染防治應急預案對枯水期等特殊時期污染物排放控制要求等。
 
  在許可證有效期內,國家或企業所在地區人民政府發布新的特殊時段要求的,企業應當申請許可證變更,按照新的要求進行排放。排污許可證也應當依法遵守并明確要求。
  排污許可證的有效期為什么首次核發為3年,延續核發是5年?
 
  為結合我國國民經濟和社會發展5年計劃的制度安排,兼顧排污許可相對穩定的需要,排污許可證的有效期原則上為5年。但考慮到改革從易到難,逐步完善的需要,對于此次改革開始后首次核發的排污許可證有效期確定為3年。這主要考慮以下兩個方面的因素。
 
  第一,有利于推動改革。目前各地對現有企業核發的排污許可證有效期限為1年至5年不等,且管理要求和許可內容存在較大差異,短時間內要實現全國統一難度大,需要有一個逐步完善的過程,因此設定一個折中的有效期限有利于確保改革的正確方向。
 
  第二,有利于對新建項目及時完善環境管理。對于新建項目,由于企業剛剛從建設期轉入生產運行期,各項污染治理設施、環境管理制度、管理水平均需要不斷調試與完善,對執行排污許可事項和管理要求存在較大不確定性,縮短有效期有利于企業減少辦理許可證變更手續。
 
  環保部對于排污許可證核發工作的具體時間安排是什么?
 
  根據《方案》,環保部將在現有環保法律的框架體系下,以排污許可管理名錄為基礎,按行業分步推動排污許可證的核發。2016年率先開展火電、造紙行業企業許可證核發工作;2017年完成水十條、大氣十條重點行業及產能過剩行業企業許可證核發,重點包括石化、化工、鋼鐵、有色、水泥、印染、制革、焦化、農副食品加工、農藥、電鍍等;2020年全國基本完成名錄規定行業企業的許可證核發。
 
  為什么選擇火電和造紙兩個行業先行核發排污許可證?
 
  為使排污許可制度實施之初在全國易于推行,通過行業試點工作,形成可推廣、可復制的行業排污許可管理經驗,為在全國分批實施排污許可制度奠定基礎。環保部在選取優先試點行業時主要考慮以下幾個因素:
 
  第一是污染物排放量大,具備試點意義;痣、造紙行業分別是我國大氣和水污染重點控制行業。據統計,2014年納入環境統計的火電企業3288家,其二氧化硫、氮氧化物和煙粉塵排放量分別占全國工業排放量的40%、55.7%、16.2%;納入環境統計的造紙企業4664家,其化學需氧量、氨氮排放量分別占全國工業排放量的18.7%、7.9%。
 
  第二是環境管理基礎相對好。目前火電、造紙行業在自行監測開展、臺賬記錄等方面有較好的基礎;火電企業和造紙企業在原料、生產工藝等方面差異不大,便于開展排污許可證管理實踐。
 
  第三是污染物排放特征具有代表性;痣、造紙行業污染物排放種類包括廢水、廢氣等,排污方式包含直接排放、間接排放等,通過制定排污許可技術規范,明確許可證中不同污染物排放種類和排污方式等,為其他行業實施排污許可提供經驗借鑒。
 
  企業依證排污的主體責任和應盡的義務包括哪些?
 
  排污許可證制度改革的目的之一就是要進一步厘清政府、企業之間的責任,政府對企業不再進行“家長式”和“保姆式”監督把關。企業作為排污者要承諾:依法承擔防止、減少環境污染的責任;持證排污、按證排污,不得無證排污;落實污染物排放控制措施和其他環境管理要求;說明污染物排放情況并接受社會監督;明確單位責任人和相關人員的環境保護責任。
 
  《方案》結合環境治理體系和監管執法改革理念,提出排污許可制實施后,企業環境保護的主體責任應包括以下幾個方面:(一)企業自行申領排污許可證并對申請材料的真實性、準確性和完整性承擔法律責任,(二)依證自主管理排污行為的責任,(三)通過自行或委托開展監測、建立排污臺賬、按期報告持證排污情況等自證守法的責任,(四)依法依證進行信息公開的責任,(五)當產排污情況等發生變更時或許可證到期應自行申請變更或延期的責任。
 
  本著誠信原則,通過承諾守法的方式,強化企業環境保護主體責任。逐步營造排污者如實申報、監管者陽光執法、社會共同監督的環境治理氛圍,形成系統完整、權責清晰、監管有效的污染管理新格局。
 
  企業如何通過自行監測說明自身污染物的排放情況?
 
  企業開展自行監測,向社會公開污染物排放狀況是其應盡的法律責任。我國的《環境保護法》第四十二條、第五十五條,《水污染防治法》的第二十三條和《大氣污染防治法》的第二十四條均有明確規定。
 
  自行監測結果是評價排污單位治污效果、排污狀況、對環境質量影響狀況的重要依據,是支撐排污單位精細化、規范化管理的重要基礎!斗桨浮访鞔_了企事業單位符合法定要求的在線監測數據可以作為環境保護部門監管執法的依據。當環保部門檢查發現實際情況與企業的環境管理臺賬、排污許可執行報告等不一致或抽查發現有超標現象時,可以責令作出說明,排污單位可以通過提供自行監測原始記錄來進行說明。
 
  (根據環保部信息整理)

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